Social Impact Bond 'Werk na detentie': dertien lessen over een innovatieve manier van samenwerken tussen private partijen en de rijkoverheid
Nieuwsbericht | 06-05-2021 | 12:48
Ex-gedetineerden met een baan hebben minder kans terug te vallen in crimineel gedrag. Dat is waardevol voor deze mensen zelf én vergroot de veiligheid in de samenleving. Tegelijkertijd kan het de maatschappij financieel wat opleveren. Zo is er minder geld nodig voor uitkeringen en ook de kosten als gevolg van recidive gaan omlaag: minder strafrechtelijke trajecten en duur gevangenisverblijf. Het is dan ook wenselijk dat zo veel mogelijk ex-gedetineerden een baan krijgen. Bijvoorbeeld met een nieuwe en naar verwachting effectievere methode van toeleiding naar werk.
Omdat de ontwikkelkosten van een nieuwe methode voor de baten uitgaan moet zo’n vernieuwing voorgefinancierd worden. De vraag is dan: welke partijen zijn bereid om dit risico te nemen? In een Social Impact Bond (SIB), een experimentele financierings- en samenwerkingsvorm, zijn dat private partijen.
De private partijen nemen het risico van voorfinancieren omdat ze verwachten dat de nieuwe methode effectiever is dan de bestaande en uiteindelijk financiële winst oplevert. Blijkt die verwachting aan het einde van de rit uit te komen, dan betaalt de overheid de opbrengsten terug aan de investeerders. Overtreft het eindresultaat de verwachtingen dan ontvangen de investeerders meer. Valt het eindresultaat tegen dan dragen zij het financiële risico.
De Social Impact Bond 'Werk na detentie' in vogelvlucht
Zo startte in de zomer van 2016 de Social Impact Bond 'Werk na detentie', de eerste SIB waarbij de landelijke overheid betrokken is. De private investeerders ABN AMRO, Oranje Fonds en Start Foundation gingen daarin, met ondersteuning van het platform Society Impact, een samenwerking aan met het ministerie van Justitie van Veiligheid.
Het primaire doel bij deze SIB was – ook voor de investeerders - om op rijksniveau ervaring op te doen met deze financieringsconstructie en na te gaan of het loont om op deze manier een maatschappelijk doel te realiseren.
Na een aanbesteding door de private partijen werd Work-Wise Direct de uitvoerder van de nieuwe aanpak in arbeidstoeleiding. Work-Wise Direct, een consortium van Stichting 180, Restart en Exodus, werd niet alleen verantwoordelijk voor de uitvoering van de interventie, maar ook voor het behalen van het beoogde resultaat, dat van tevoren was overeengekomen: drie keer meer ex-gedetineerden met een baan en tien procent minder recidive in de groep begeleide ex-gedetineerden ten opzichte van een referentiegroep zonder die begeleiding.
De afspraak was dat in 2,5 jaar 150 ex-gedetineerden intensief begeleid werden naar werk en daarbij hulp kregen bij huisvesting en schuldsanering. Uiteindelijk hebben 119 ex-gedetineerden meegedaan aan het project. Het afsluitende, onafhankelijke onderzoek naar de effectiviteit van de SIB, uitgevoerd door onderzoeksbureau Panteia, wordt verwacht in de zomer van 2021. Daarin zal de behandelgroep vergeleken worden met een controlegroep op aandeel arbeidsparticipatie en recidivepercentage.
Terugkijken om te leren
Vooruitlopend op het effect-onderzoek van Panteia kwamen de partijen onlangs digitaal bij elkaar om het proces van de afgelopen jaren en hun onderlinge samenwerking onder de loep te nemen en aanknopingspunten te krijgen voor toekomstige SIB’s.
Tijdens een reconstructiesessie passeerden niet alleen gezamenlijke inzichten, maar ook individuele, en soms uiteenlopende ervaringen. Daaruit zijn dertien lessen te trekken voor toekomstige SIB’s.
De dertien lessen van het SIB-project 'Werk na detentie'
Een SIB is een innovatieve, systeemdoorbrekende financieringsvorm. Maar het is vooral ook een sociale innovatie. Het gaat om een andere manier van samenwerken tussen private en publieke partners. En om een andere manier van werken in diverse domeinen.
De investeerders en het ministerie van Justitie en Veiligheid vonden elkaar op bevlogenheid en motivatie om een lastig maatschappelijk probleem aan te pakken op de innovatieve manier van een SIB. Maar de grote gedrevenheid kan ook maken dat er te positieve aannames worden gedaan en de ambities teveel worden opgerekt. Bijvoorbeeld over het potentieel aan beschikbare kandidaten of over het te behalen eindresultaat. Zijn er onvoldoende toepasbare cijfers en statistieken om aan de voorkant goede inschattingen te kunnen maken over haalbaarheid en randvoorwaarden, blijf dan aan de veilige kant.
In de SIB ‘Werk na detentie’ is uitgegaan van de beleidstheorie dat duurzame arbeid het meest bijdraagt aan het voorkomen van recidive. Daarom is ervoor gekozen om structureel werk, naast recidive, als de belangrijkste uitkomstmaat te nemen.
Zo kregen de investeerders niet uitbetaald voor ieder uur dat een ex-gedetineerde in de afgesproken periode en als gevolg van de begeleiding werkte. De uitbetaling gebeurde alleen als die uren werden gemaakt vanuit een langer lopende baan.
Deze afrekenmethode is het meest zuiver, en ligt het dichtst tegen de beleidstheorie aan, maar bleek in de praktijk moeilijk te hanteren. Vanwege de complexe, meervoudige problematiek van de doelgroep was structureel werk voor de meesten van hen namelijk te ambitieus.
Een eenvoudigere afrekenmethode, die uitgaat van meer uren werk, of die nu tijdelijk of structureel zijn, was in de SIB ‘Werk na detentie’ achteraf gezien beter geweest. Deze methode wijkt weliswaar meer af van de gehanteerde beleidstheorie, maar levert voor de investeerders en uitvoerders in de SIB een concretere prikkel op.
Vakjargon kan tussen mensen staan. Dat geldt ook voor de manier waarop verschillende sectoren een maatschappelijk probleem benaderen. Binnen de overheid, maar ook in de samenleving kan het beladen zijn om het te hebben over een financieel rendement van maatschappelijke bestedingen of over prestatiefinanciering. Hetzelfde geldt voor het in geld uitdrukken van de mate waarin een kwetsbaar persoon succesvol is begeleid.
In dit SIB-project ontmoetten de investeerders een pioniersmentaliteit bij de overheid. Dat verbaasde hen hogelijk. Het voldeed niet aan het plaatje dat zij van de overheid hadden. Daarnaast merkten de overheidspartijen dat de investeerders weliswaar resultaatgericht de SIB instaken, maar evengoed sterk betrokken waren bij het bijdragen aan de oplossing van een maatschappelijk probleem. De veronderstelde tegenstellingen tussen de samenwerkingspartners bestonden dus niet of nauwelijks.
In de re-integratie van ex-gedetineerden hebben gemeenten een belangrijke rol. Maar bij de SIB ‘Werk na detentie’ bleven gemeenten zo goed als buiten beeld. Meer partijen zou de SIB nog complexer maken, zo was de verwachting, met als risico een verlenging van de toch al lange voorbereidende fase. Weliswaar was er op casusniveau wél contact met gemeenten en werden daarnaast geïnteresseerde gemeenten op de hoogte gehouden over de voortgang van het project, in een soortgelijke SIB in de toekomst zouden gemeenten zonder meer vanaf de start de rol van samenwerkingspartner moeten krijgen.
Beide fases vergen een andere aanpak. De ontwerpfase vereist creativiteit en flexibiliteit. In de contracteringsfase moeten alle afspraken strak worden vastgelegd. Onder meer om te voorkomen dat je als partij verantwoordelijk wordt gemaakt voor iets waar je geen invloed op hebt.
Het uitvoerende consortium stond na de aanbesteding in de startblokken. Maar de verwachte instroom van kandidaten bleef uit. De investeerders konden er lastig de vinger op leggen hoe dat kon gebeuren. Was de tegenvallende instroom gestoeld op verkeerde aannames?
Toch werd de tegenvallende instroom geen onderwerp van gesprek. Het was in die uitvoerende fase geen neutraal issue meer. Dit kan worden voorkomen als er een tussenfase wordt ingebouwd tussen ontwerp- en contracteringsfase. In deze tussenfase kunnen de meest extreme wat-als-scenario’s worden uitgewerkt en op basis daarvan kan een exitstrategie worden gemaakt met duidelijke afspraken over hoe je omgaat met tegenvallers. Dat zorgt voor evenwicht tussen realisme en idealisme en voorkomt een tunnelvisie.
Het kost veel tijd om een financiële constructie als de SIB voor het eerst vorm te geven en als onderdeel daarvan een maatschappelijke businesscase door te rekenen. Daarnaast was er hier en daar koudwatervrees. Begin je te vroeg met het enthousiasmeren van mensen om onder de vlag van een SIB aan de slag te gaan, dan is de animo moeilijk vast te houden tot het moment dat daadwerkelijk met de interventie gestart kan worden.
Voorkom confronterende reality checks. Een enthousiast projectteam betekent niet automatisch dat een SIB-project voldoende draagvlak heeft binnen de verschillende lagen in ieders organisatie. Blijf alert op (interne) veranderingen in consensus en bereidheid om zich voor de SIB in te zetten en zich aan gemaakte afspraken te houden.
Een SIB is een moeilijk financieringsinstrument en zeker een eerste SIB-project kost veel tijd en energie. Zorg dat de managementteams van alle betrokken partijen deelgenoot zijn en blijven van het project. Rapporteer regelmatig over de voortgang en smeed een zo breed mogelijke coalitie. Roep het management op eigenaarschap te nemen.
Door voortschrijdend inzicht kunnen in de loop van het project nieuwe samenwerkingspartners in beeld komen. Schroom niet om hun alsnog een rol in de SIB te geven als dat het overall resultaat ten goede komt. Zo heeft de Dienst Justitiële Inrichtingen een groot aantal toeleveranciers met veel potentie als het gaat om nieuwe arbeidsrelaties. Zij hadden in de uitvoerende fase van waarde kunnen zijn.
Bij een innovatief project gaat het niet per se om het behalen van harde eindresultaten. Het gaat ook om het leren van lessen. Zorg er dan ook voor dat je die lessen ophaalt en deelt met betrokkenen en geïnteresseerden. Bouw reflectiemomenten in om te voorkomen dat de waan van de dag leidend wordt.
Meer informatie over de Social Impact Bond 'Werk na detentie'
